2014年2月最后一周，北京的空气质量发生了戏剧性的变化。开始是连着数天极度严重的雾霾，空气质量计几乎爆表，城区可视度非常低。一位学生发帖调侃道，世界上最远的距离不是我在大洋的这边、你在大洋的那边，而是我拉着你的手却看不清你的脸。不过周三傍晚一场迟到的春雨很快洗净了雾霾，周四的北京阳光明媚、空气清新。可惜这样的好天气没有维持很久，前来参加 “两会”的人大代表和政协委员们只好再次和北京居民一起见证空气质量的大起大落。
今年“两会”期间应该还会有许多民意代表递交关于环境问题的提案，不过相信他们更关心未来一年的改革政策。今年“两会”适逢新政府组成一周年，民意代表和公众正好可以趁此审视一下曾经被称为“克强经济学”的新经济政策框架。环境问题虽然不是宏观经济政策直接关注的对象，却是中国经济发展方式转变的关键变量之一。过去正是因为政府的经济政策过度强调经济增长，才忽视环境保护甚至放纵环境污染。雾霾只是结构性矛盾的一个方面，其他如结构失衡和分配不公等问题同样十分突出。所以经济新政的核心是通过深化改革甚至承受短期的痛苦换得长期的繁荣和稳定。用李克强总理的话说，不改革已经不再是一个选项。
十八届三中全会所批准的关于综合改革的决定，为未来中国经济走向可持续增长划定了明确的路径。不过现在评价这个新政策框架可能为时过早，毕竟中央的改革领导小组才刚刚成立，各部门还在分解、细化具体的实施方案。
迄今为止，我们所看到的只是剧本已经写好，戏台已经搭起，开场锣鼓也已经敲得震天响，但大戏还未开场。不过细心的观众应该能够体会到过去一年决策层所展示的容忍低增长和推进去杠杆的政策意向，这些已经明显有别于以往的政策取向。但要真正落实三中全会制定的改革计划，未来几年政府还会遇到各种各样的挑战。
对新政策框架的期待
去年两会，新一届的领导人正式就职，之后国内外学术、商业和媒体各界便开始流传各种版本的“克强经济学”。这可能是因为虽然决策层一直在紧锣密鼓地制定综合改革的方案，外界所听到的仅仅是一些大而化之的改革原则，比如改革是最大的红利以及打造中国经济的升级版等，但公众对政府究竟会采取一些什么样的具体措施却并不明了。
“官方政策尚未出台，民间版本满天飞”，向来如此，这一次也不例外。不过11月召开的三中全会公布了全面深化改革的决定，总算是给各种民间猜测画上了一个句号。
国内外各界热切期待经济新政还有一个重要的原因，就是对转变中国经济发展方式的重要性和迫切性有共识。改革开放期间，我国经济实现了年均10%的GDP增长速度。人均GDP从改革初期的200美元增加到最近的6600美元，成功地由低收入经济一跃成为中高收入经济。2010年底我国超越日本成为全球第二大经济体，最近国内外经济界有一种流行的说法，即“中国买什么什么贵，中国卖什么什么便宜”，这表明中国已经真正成为国际市场上举足轻重的大国经济。如果我国经济能够继续保持较快的增长速度，那么在未来的十年之内，我国不但可能跻身高收入经济的行列，还可能超过美国成为全球最大的经济体。
但未来可能实现的经济增长速度却是一个未知数。前任总理温家宝就曾经明确指出，我国的经济增长模式不协调的、不平衡的、低效率的和不可持续的。这些问题包括经济增长过度依赖出口和投资、消费占GDP的比例下降、收入分配不公、环境污染和官员腐败。上述结构性矛盾的恶化，在一定程度上正是政府过度重视经济增长速度造成的。每当经济增长减速，政府就不惜一切代价地增加投资保增长，2008年下半年推出的4万亿刺激政策就是一个例子。以投资保增长必然导致更为严重的机构失衡，北京的雾霾也是长期执行保增长策略的后果之一。
环境污染、分配不公和官员腐败使得经济增长难以持续，这个比较容易理解。结构失衡尤其是投资过度和消费不足与经济增长可持续性之间的关系，就不那么直观。经济学家通常认为投资是经济增长的驱动力之一，因为资本积累和技术进步都离不开投资。事实上我国的投资率在改革期间从25%提高到近50%，确实也是支持高速经济增长的重要因素。但50%的投资率已属举世罕见，短期内集中投资，容易造成低效、过热甚至泡沫。投资多必然意味着消费少，大量的投资最终要转化成产能，在消费需求不足的情况下很可能直接变成过剩产能。对经济增长的伤害是显而易见的。泰国和马来西亚的投资率在上个世纪90年代中期达到了40%以上，紧接着就爆发了金融危机，这个前车之鉴值得我们重视。另外，投资过多还造成对大宗商品的过度需求，今天我国在全球经济中的比重大概在12%左右，但我国消耗的大宗商品已经占到世界的三分之一到一半。如果我们现在还不改变经济发展方式，全世界没有足够多的资源来支持中国经济的持续增长。
全球危机期间，4万亿刺激政策其实加深了国内各界对于现行经济增长模式尤其是政府保增长政策的反思。刺激政策成功地促成了增长的快速反弹，但同时也导致了一些严重的经济风险，比如信贷急速扩张增加了金融风险，地方负债快速增长放大了财政风险，通胀压力和房产泡沫也不断加剧，投资过度的矛盾也进一步恶化。可以说，全球危机期间保增长的刺激政策使得之前关于改变经济增长模式的设想和努力都落了空。2012年11月之后，李克强总理多次表示，不能再不计代价地保增长，要把调结构和实现可持续增长提到更高的政策位置。
在各种关于“克强经济学”（Likonomics）的解读中，最具代表性的应该是巴克莱资本的经济学家们在2013年6月27日发布的报告“北京明信片”中表达的观点，他们提出经济新政可能包括三大支柱，即不再大规模地刺激经济增长、通过去杠杆控制金融风险和全面推进经济改革。当时引发较大争议的是两个问题，一是政府还会不会刺激经济增长？我的看法是如果增长出现较大幅度的波动，政府应该还会采取适当的宏观经济措施稳增长，但这有别于过去以举国体制保增长的做法。二是经济增长会不会发生硬着陆？如果政府真的要走向市场经济，放弃保增长的做法，那么未来经济增长短期内显著减速的可能性是存在的。
经济周期是市场经济的正常现象。经济处于上行期时，很多投资都会上马。经济下行时，那些质量不太好的项目就很容易变成过剩产能而被淘汰掉。所以周期性的经济增长减速实际是提高经济质量的重要过程，就像人感冒、发烧却可以增强抵抗力一样。我们过去一直采取“保八”政策，在经济中养了一批GDP增速保持在8%以上才能勉强微利的“温室企业”，每次增长一减速它们就叫苦连天，似乎天就要塌下来了。毫无疑问，这些企业的存活实际上降低了总体经济的效率。
2013年12月27日，天津滨海新区开发区，李克强总理（中）听取了工银金融租赁公司的汇报，鼓励他们围绕实体经济需要，创新金融服务，支持中国装备“走出去”（图/刘震）
全面深化改革的决定
十八届三中全会批准的关于全面深化改革的决定，可以被看作是经济新政的官方版本。这一决定所包含的改革内容之广、力度之大超出了很多专家的预期。在意料之中的改革领域包括财税、金融、要素价格、户口制度改革以及计划生育政策的调整。三中全会召开前夕，一些专家估计在国有企业和土地制度方面不太可能采取重大改革举措，但最终还是明确提出了国有企业改革的方向，即从过去管人、管事、管资产逐步过渡到单纯的管资本。而土地制度的改革最终要做实土地作为财产与要素的两大特性，前者要求明确产权，后者需要市场定价。
由全面深化改革的决定反映的经济新政，与我国政府在过去30年采取的改革策略有比较大的改变，主要体现在以下3个方面：
第一，顶层推动成为下一步改革策略的重要特征。我国过去实施的很多改革都具有明显的自下而上的色彩，比如说上世纪80年代初推广到全国的农业生产大包干，并不是中央设计出来的，而是根据安徽凤阳等地农民的实践总结出来的。许多改革措施都是在基层试验成功再提炼成官方政策，俗称“摸着石头过河”，这个方法的好处是不太会犯脱离实际的错误。但现在的问题是，改革进入了深水区，在许多改革领域已经无石头可摸。
比如利率市场化和资本项目开放，这样的改革无法过多依靠基层自发试点，而需要更多的顶层设计。当初温州和深圳前海金融改革实验区都希望在利率和汇率改革上先行一步，但最后都不了了之。金融改革不同于制造业开放，因为资金可以自由流动，一个地区放开对资金价格的管制，等同于放开全国的资金价格管制。
顶层推动还有一个很重要的意义，就是可以帮助克服利益集团反对改革的行为。比如，2006年国务院发布了一个“三十六条”政策鼓励民营资本进入垄断行业，但没有取得实质性进展。于是国务院在2010年又发布了一个“新三十六条”政策，再次鼓励民营资本进入垄断行业，但还是没有取得实质性进展。为什么民营资本进入不到垄断行业里去？原因各种各样，但最重要的理由大概是垄断部门的抵制，垄断部门的企业基本上都是大型国有企业，以“共和国长子”自居，企业高管本来就是中组部任命的“中管干部”，即便是政府部门对这些也无可奈何。现在通过成立最高权威的中央综合改革领导小组，也许可以摧毁那些利益团体对改革的阻挡。
第二，明确提出在2020年之前全面推进市场化。我国自1978年底开启经济改革，大方向一直是从中央计划向市场体系过渡。不过政府一直没有明确未来的目标经济体制，虽然在上个世纪90年代初提出了社会主义市场经济的概念，官方的提法一向是计划与市场相结合，变化的只是两者之间的权重。到现在为止，市场化改革一直是一个尚未完成的半拉子工程。而十八届三中全会明确未来市场机制将在要素配置中发挥决定性作用，而且明确凡是市场能够决定的，政府不再干预。这相当于给已经进行了35年的经济改革最后的临门一脚，完成向市场经济的过渡。
第三，三中全会关于改革的决定显示出公平、正义优先于效率、发展的明显倾向。过去的经济改革政策通常都要落到支持经济发展这个终极目标上，比如1992年邓小平南巡时就提出“发展才是硬道理”，到了实际工作中，发展就被转化成GDP增长率这个单一指标，这才有各地书记、市长自觉转身担当地方经济董事长、总经理的角色，热衷于招商引资。政府重视经济发展，才有了我国连续三十几年的高速经济增长。但不可否认，这个政策也带来了公平、效率、环境等方面的问题。三中全会关于改革的决定明确提出要淡化GDP增长速度在官员考核中的作用，随后中央组织部发布了具体的实施办法。
虽然落实三中全会改革决定的努力尚未全面铺开，但新一届政府上任以来已经采取了一系列的改革措施。最为明显的变化是适度容忍增长减速。自去年年底以来，经济学家们一直在争论今年政府的增长目标会放在7.5%还是7%，支持增长目标维持在7.5%的专家强调稳定市场信心的重要性，而支持把增长目标下调到7%的专家则认为这样可以宣示政府进一步容忍低增长、全力推进经济改革的决心。当经济学家们争论什么是合适的增长目标的时候，一个十分重要的变化已经发生了，即大家似乎不再坚持以前增长低于8%将造成灾难性后果的判断。过去一年多来，李克强总理多次明确指出，我国现在既无必要也无条件不惜一切代价地保增长。2013年年中经济明显减速，政府适当地采取了一些定向宽松的手段稳增长，但没有再走4万亿刺激政策的老路。
另一个重大的变化是大幅度减少行政审批。这既是市场化改革的一个重要部分，同时也能够帮助减少腐败的土壤。在去年“两会”，李克强总理表示国务院各部门行政审批项目还有1700多项，并承诺本届政府将取消三分之一以上。之后，国务院就开始密集调整行政审批项目，先后于2013年5月15日、7月22日、12月10日和2014年2月15日发布了有关取消和下放行政审批项目等事项的文件，取消和下放的行政审批项目及子项总计为299项。这项改革冲击最大的显然是国家发改委，比如原来由国家发改委审批的企业投资扩建民用机场项目、企业投资纸浆项目核准、地方粮库划转中央直属粮食储备库（站）审批、煤炭生产许可证核发、设立煤炭经营企业审批、国际金融组织贷款和外国政府贷款项目国际招标国内中标机电设备进口零部件免征关税审核等均已被取消。
还有一个重大变化是通过去杠杆控制金融风险的努力。2013年6月20日银行间拆借市场发生“钱荒”，周回购利率升到12%以上，引发了市场参与者普遍的担忧。但这次央行的应对策略与以往不同，虽然在短期内注入了一些流动性以稳定市场利率，不过没有大幅放水，之后半年多来市场利率一直保持在相对较高的水平。决策者的用意很清楚，过去一直沿用的“在发展中解决问题”的思路已经很难帮助我国实现去杠杆，保持相对偏紧的流动性状况和相对偏高的市场利率，正是希望逐步降低经济中过高的杠杆率，特别是将流动性从投机性领域逼回到实体经济部门。与此同时，监管部门也积极地采取措施加强对影子银行的监管并推进资本市场的改革。
最后，国务院在2013年还采取了其他一些重大步骤，包括在上海建立自由贸易区和召开城镇化大会，不过在这两大标题之下具体能做一些什么样的事情，还需要进一步观察。比如政府即希望推进城镇化，又不希望演变成新一轮的投资过热，所以强调新型城镇化主要是人的城镇化。同样，建立上海自贸区的目的是在全国服务业开放方面先行先试，自贸区准备对外开放的领域包括教育文化、育幼养老、会计审计、物流运输和金融服务等。特别是自贸区自建立之时期便接受了中美双边投资协定谈判的两大条件，即准入前国民待遇和负面清单，具有历史性的意义。不过，部分自贸区官员曾经声称自贸区将成为中国利率市场化、汇率增加灵活性和资本项目开放的试验区，这个不太好理解。
2013年11月5日，李克强总理（中）到黑龙江抚远县红旗村考察时，攀上驾驶室同农机手交谈
经济新政元年的考验
2013年是新政府施政的第一年，虽然在取消行政审批、深化金融改革方面做了大量的工作，当然也成功地维持住了稳定的宏观经济环境，但新政府在第一年所取得的最大的成绩是凝聚全社会的共识和制定全面改革的方案。能做到这一点实属不易，多年来我们一直希望积极推进改革、转变经济发展方式，最后往往是雷声大雨点小，虽然增长速度没有掉下来，但增长质量却不断下降。现在方案已经通过，下一步的关键就要看实施。很多专家把2014年看作新政府经济新政元年，非常有道理。可以预期的是，在中央全面深化改革领导小组的统一部署与指挥下，今年经济改革可能出现遍地开花的局面。但落实方案一点不比制定方案容易，如何积极、稳步全面推进改革，考验决策者的政治智慧与政策技巧。
今年改革可能面对的第一个考验是，是否真的有魄力以短痛换取长期的稳定。从方向上看，哪怕需要承受短期调整的痛苦也不改变推进改革的决心已经很明确，难处在于如何判断短期经济风险。过去政府也是每年都提出一大堆改革的领域，比如改善收入分配、减少过剩产能、打破行业垄断等等。最后这些计划都不了了之，无非是两个方面的原因，一是利益集团实在太强大了，政府无法攻破他们的阻力推动改革。二是短期内出现了更为紧迫的经济矛盾，政府只好先把改革放在一边。每年年初政府都会在“两会”上提出三大宏观经济政策目标：保增长、防通胀和搞改革，只是三者之间的次序会出现变化，有时是保增长放在首位，有时是搞改革放在首位。不过严格来说这三者之间可能存在一个三元悖论，也就是说如果它们之间发生矛盾，政府最多能够保住其中的两个目标。过去的经验是，每当增长或者通胀出现风险，政府很可能就会放弃改革的目标。
破解这个三元悖论的方法之一是适度容忍低增长。只要增长减速不引发系统性的风险比如失业率和坏账率飙升，政府完全可以采取有限的宏观经济稳定措施，但仍然把工作重点放在推进改革上。新政府在这方面已经有突破性的表现，“保八”不再是宏观经济政策的底线，过去两年多来，GDP增长一直处于8%以下的水平，政府虽然在2012年第二季度和2013年第三季度采取了一些定向宽松的措施，没有再重走4万亿刺激政策的老路。但7%或者7.2%的增长底线是不是仍然偏高？1998年政府提出增长“保八”的时候，全国劳动人口年增800万人，需要新增就业机会1200万个。现在劳动人口年均减少300万人，需要新增就业机会200万个。按照这些数据推算，目前的增长底线应该可以低于7%。事实上，过去两年GDP增长率几度跌到7.5%以下，但国内经济没有出现大面积失业，劳动力短缺的问题还在继续，工资也还在高速上涨。既然我们现在走市场经济的道路，我们就需要逐步接受经济周期是很正常的现象。增长底线定得过高的一个可能后果是挤压改革的空间。
需要容忍的短期调整痛苦还包括金融机构倒闭和金融产品违约。2014年开年中诚信托产品的违约风险成为一大热门话题，最后这个问题通过包括地方政府在内的各方的安排获得了解决，投资者虽然损失了第三年的一小部分回报，既拿回了投资本金，3年综合起来也还是获得了比较高的回报。这一产品风险问题的解决，为其他可能出现问题的信托产品提供了先例，市场预期全国总计11万亿元信托产品的三分之一将在今年年中之后到期。如果最后都要通过类似安排来解决，不但可能成为各级政府和金融机构的财务负担，还可能造成严重的道德风险问题，也就是说投资者不会再认真地识别投资产品的潜在风险。这对即将酝酿利率市场化和资本项目开放的中国金融市场来说，可能成为未来危机的前兆。像中诚这样的矿产信托产品，总市值比较小，300万元投资门槛非常高，如果能让这样的失败的产品违约，既不至于影响系统性稳定，还可能帮助逐步建立市场纪律。这样的事情现在不做，未来躲不开，但难度会越来越大。
第二个考验是如何在稳步推进改革的同时不触发系统性的危机。这一个风险在金融部门表现得尤其突出，从国际经验看，过去三十多年来一些新兴市场经济在实施金融自由化之后遭遇了各种各样的金融危机。具体在改革中值得关注的可能是两个问题，一是要重视各项改革之间的先后次序。比如，如果在国有企业和金融机构真正解决软预算约束问题之前贸然推进利率市场化，很可能导致金融机构不顾风险地大幅度提高存款利率以吸引存款，而国有企业则会无视贷款利率上升继续大量从银行借款。最终的结果必然是国有企业和金融机构的资产负债表同时暴涨，与此同时财务亏损迅速上升，导致严重的流动性紧缩。同样道理，在国内机构的行为改善之前放开资本项目管制，跨境资本不是大出就是大进。短期内资本大出，会导致资金成本上升，货币贬值，资产价格崩盘。短期内资本大进，很可能推动货币升值、资产泡沫放大、国际债务上升，一旦国内市场出现风吹草动，资本就会外逃。所以不论是哪一种情形，最后都可能触发金融危机。
二是对于敏感领域的改革要准备预案应对可能出现的最坏情形。比如市场人士担心的一个问题是地方政府负债，尤其是那些地方融资平台的债务，总量也许不是很可怕，但增速很惊人。2010年底全国是11万亿元，2013年年中增加到近18万亿元。如果个别信托产品出现违约，会不会引发投资者对地方融资平台的担忧？如果发生，地方政府如何融资支持必要的基础设施建设？如果因为投资者不担心地方政府负债，那么在其他信托产品发生违约的情况下，投资者会不会把更多的资金投入地方融资平台？既然地方负债主要是用于地方建设，如果出现财务困难只能由中央政府埋单，中央政府不如现在直接承认地方负债的责任，同时通过地方人大监督或者通过财政部代发，保障地方建设必要的融资来源，但控制过去地方融资平台软预算约束的行为。
第三个考验是如何在落实全面改革决定的过程中不断修正方案。经济改革是一项社会系统工程，同样的政策措施在不同的经济可能得到不一样的结果，更何况我们对社会经济的认识总是有局限的。比如央行自2013年6月以来维持相对偏紧的市场流动性和相对偏高的市场利率，其推动金融部门去杠杆和迫使流动性从投机性领域流向实体经济的政策意向十分清晰。但单纯的总量政策能否达到上述政策目的？由我们目前看到的实际形势判断，流动性收紧的结果加速了资金从正规银行向影子银行的转移，而利率上升首先伤害的反而是实体经济部门，而不是房地产等带有投机性的活动。鉴于这样的情况，也许政府应该在收紧货币总量变量的同时，采取更多的结构性改革的措施，包括推进利率市场化、改变地方政府举债的软预算约束、加强对影子银行等金融活动的监管以及直接遏制一些资产市场的投机性行为。
同样道理，上海自贸区是进一步开放的重要举措，尤其是在推动服务业开放可以发挥举足轻重的作用，引进外资企业，推出内资企业。同时也给政府如何在开放的国际市场环境里管理各类中外资服务型企业提供学习、积累经验的机会。与此同时，自贸区究竟能在多大程度上先试利率市场化和资本项目开放等项目其实并不确定，倘若和国内其他地区之间没有设置严厉的区隔，那么自贸区放开就等于全国放开。如果通过各种制度设计严格区隔上海自贸区和国内其他地区，那么考虑到自贸区有限的规模和机构数量，这样的试验对其后即将在全国推开的改革究竟有多少借鉴意义实在不好说。
所以在成功地凝聚了全社会的共识并制定了全面改革的方案之后，政府可能还需要坚定地推进改革，但同时也可以对一些具体的措施及时地做出灵活的调整，以达到改革的最佳目的。
（作者系北京大学国家发展研究院教授）
28省份公布2014年GDP增速和CPI调控目标
