独立审判,准备好了吗 专访十八届三中全会司法改革任务起草专家傅郁林

稿源:南方人物周刊 | 作者: 本刊记者 海鹏飞 , 实习记者 郭翔宇 张楚峤 发自北京 日期: 2018-01-03

傅郁林不赞成人人自危式的改革。她强调,司法改革可以打折,但一定要打包,独立、负责、公开、专业(职业化)不可或缺。现在她想问的是:独立审判,我们准备好了吗?

 

作为一名前法官和研究司法改革的学者,北京大学法学院教授傅郁林在2013年心潮起伏。上半年,她被借调到中央政法委参加十八届三中全会司法改革任务的起草工作;8个月后,法院去地方化、去行政化、司法职业化等系列司法改革措施公布,这是司法改革徘徊十年后,法律人期待的关键性变革之一。

傅郁林不赞成人人自危式的改革。她强调,司法改革可以打折,但一定要打包,独立、负责、公开、专业(职业化)不可或缺。现在她想问的是:独立审判,我们准备好了吗?

傅郁林

小人物的关键时刻

最高法院一位参与起草司法改革方案的法官对傅郁林说:小人物在关键时刻,可能起大作用。

傅郁林等来了自己的关键时刻。2013年3月,她被借调到中央政法委,参与司法改革任务的起草工作。她与参加这项工作的成员有个共识:多熬一个夜,多做一些论证,或许一个重大司法改革措施就能过关;如果偷点懒,改革时机一旦错过,也许就再难有作为。

11月下旬的一天,记者见到傅郁林时,三中全会已通过法院去地方化、行政化的决定。会议室里,48岁的傅郁林戴着橙色围巾,满脸笑容,却自称一点也高兴不起来,因为三中全会司法改革决定一出来,各种问题就在她脑子里一直转个不停。面对记者的提问,她挥舞着双手,急切地讲述法院人财物独立的难点与解决方案。

做了8年法官,傅郁林再读研、读博,却终于又回到与法院打交道的轨道。26年前,傅郁林从武汉大学国际法系本科毕业,进入武汉海事法院,历经书记员、审判员、研究室副主任等职。工作上遇到诸多困惑无法解答,她决定重返校园。读博士时,她开始关注民事诉讼改革,走访很多法院后发现,司法运行中的每一个问题,最终都能归结于司法体制,于是便日益关注审判独立和司法体制改革。

2003年,傅郁林正式任教于北大。十年间,中国司法改革一度停滞。她深度参与了民事诉讼法修改,结果不甚如意。傅郁林一度悲观,自嘲所有的努力,都似螳螂挡车或如唐吉诃德与风车交战。

今年初,在习近平纪念宪法30周年讲话后,废除劳教、信访制度改革的“吹风”,让傅对司法改革再次燃起希望。3月,她同意去中央政法委,参与司法改革文件起草,并协助政法委邀请多名对司法改革研究卓有建树的学者一起研讨。

这是很多“小人物”的关键时刻。她知道,最高法院司改办的一批法官,即使在几年前最悲观的时期,也在努力推进合议制改革、上下级法院审级独立改革。

11月中旬,司法改革方案公布,有些超出学者预期,但最初论证司法权为中央事权和相应的司法中央化的方案,却止步于省级统管。随后最高法院司改办法官何帆在《人民法院报》撰文称:我国共有3500多个法院、近二十万法官,所有法院的人财物都由中央统一管理,操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理,是相对务实之举。

傅郁林说,作为司法改革技术派,她只是试图一步一步地推动。中国地区差异这么大,没有一种方案可以放之全国而皆准。毕竟,最高法院里连书记员都是法学硕士,但在西部一个区县法院,有时却凑不够法官开庭。

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司法缘何失去公信力

本轮司法改革,重塑法院公信力是方案设计者的核心诉求之一。在傅郁林看来,国内近年司法案例中,南京彭宇案成为法院失去公信力与权威的标志性案件之一。

“彭宇案最后的结果是全输,法院输了,媒体输了,社会道德输了,公众输了,当事人也输了,没有一个人是赢的。”傅郁林认为,彭宇案一审判决后,因事实没查清,舆论同情彭宇,公众形成了做好人没好报的印象。而据她了解,二审时已经调出了事发当时录相,完全可以证明彭宇确实撞到了老太太。最终,在相关领导维护“社会和谐”的授意下,二审法院却做出了不必陈述理由的司法调解。

民意汹涌,将国人道德淡漠的原罪归咎于彭宇案判决时,当事法院已经百口莫辩。

傅郁林在期待一次司法“自我救赎”的机会。2009年,郑州再现“彭宇案”。傅郁林邀请一位河南大学学者,一起免费为当事小伙李凯强代理上诉。这一次,二审法院举行了有民间“评审团”和多家媒体参加的公开审理,确认了当事人双方有过相撞的事实,小伙子并非见义勇为,舆论至此平息。

回顾南京与郑州版“彭宇案”,傅郁林认为,这两个案件表面上看来都跟审判独立没关系,但实际上都与审判不独立的背景下,法院承担了审判之外的职能(如政治职能和社会救济职能等),特别是法官在面对事实证明困难时心理变形,以及优秀法官不断流失、法院的整体业务水平不高有直接关联。

pau903514_01审判独立历史回顾

中央政法委

力推法院人财物独立

人物周刊:独立审判,减少、杜绝外界干预,是本轮司法改革的核心诉求,你如何看?

傅郁林:在中国讨论独立审判,要区分常规案件与群体性案件、带有政治色彩的敏感案件,还要区分制度性干预与违法性或腐败性干预。对于群体性案件,我能容忍政府干预,毕竟民事赔偿的救济手段有限,有些案件本身需要政府资源支持和协调。但我特别不能容忍干涉日常案件的独立审判,不能容忍递条子、打电话,因为这意味着法官在每一个日常案件中都可能违心裁判。

三中全会司法改革文件出台前,我们提过两套方案。消极方案是政法委不再管案件,不再干预个案,这个板上钉钉,不会再变。积极方案,是在人财物上,保证法院独立。

人物周刊:能否介绍法院人财物独立方案的形成过程?

傅郁林:最开始中央政法委提出要进行司法改革,但究竟改什么,并没有明确方案。人财物独立最初主要是最高法院司改办在推进,最高法院主管副院长主抓。但起初大家都还在观望,不知道是真改还是假改。

后来政法委多次开会,传达孟建柱的讲话,最高法院由周强亲自抓了,整个司改才被正式纳入重要日程,而且规格越来越高。

改革方案是由公检法司各自提出报告,政法委统稿、整理、删改、提出问题、要求修改;再进行整理、讨论、修改;与起草单位座谈、共同调研;征求相关各部门意见,召开专家论证会;再反馈各部门修改,如此反复多次磋商。

中央政法委具体负责起草报告的,是司法改革办公室,大家经常加班加点。因为马上要给三中全会提交建议稿,6月底前内部要拿出初稿,8月底要交稿,当时司法改革好像变成了政法委的最大任务。

所以这次我们能够看到,最高法院和中央政法委起到的作用是很大的。在这种历史的关口,里面小人物也会起到很大的作用。

或成立司法委员会任免法官

人物周刊:具体方案公布后,法学界普遍认为超过预期,你怎么看?

傅郁林:我们根本没有想到中央文件会写得这么细。但如果不写这么细,大家对改革会觉得没有信心,这也是一个稳定军心的作用。

步子比我刚开始预料的大,我们原来只是说法院财务能去地方化,现在人财物都去地方化;不过我们设计的是法院人财物中央统筹,两级管理;现在方案是省级统筹。

人事任命权最关键。宪法规定法官由同级人大任免,我们提出一个折中方案,就是由省一级提名,再由地方人大进行程序上任命。但这个很别扭,省一级提名由谁来提名?由省委组织部提名?但地方人大可能说,我不了解你省里提名的人选,不能任命,你怎么办?

如果由省法院负责或参与提名,更危险,下级法院的审级独立可能受到上级法院的人事任命权的潜在威胁,那就是前门驱狼、后门入虎。这里要特别强调,地方法院人财物统一管理,并非法院内部的“垂直管理”。那么,要不要引入律师、学者、人大代表等等,成立一个司法委员会,连同法官的任命、惩戒、免职一起,都由这个委员会负责,这是一个思路。

区别于公务员的法官薪酬制

人物周刊:原来的设计方案法院财务由中央统筹?

傅郁林:当时的设计是,中央拨款,两级管理。就是省级和最高法院的财务由中央财政直接拨款;中级法院、基层法院和派出法庭由省级统一拨款。不过主要是职务津贴和办案经费之类,为建立区别于公务员的法官薪酬制奠定基础;法官按编制享有的基本工资,还是由地方来支付,因为这中间没有水分,没有讨价还价的地方。

我们算过细账,实际上每年(民事)诉讼费的收入,和刑事案件罚没的财产,是一笔巨大的收入。如果法院预算支出中央化,诉讼费和罚没财产当然也要中央化。算账的结果,有点出乎我们的意料,两者基本可以相抵。如果中央愿意将目前的维稳经费拿出一部分来改善法官的待遇,可能稳定法官队伍,法官职业对优秀的法律毕业生也有更大的吸引力。

人物周刊:法官待遇会明显提升吗?

傅郁林:这次改革,总体上增加法官的独立性,也增加了法官的责任,法官的工作量和职业风险也都相应增加;而且新任法官要从基层开始逐级晋升。如果不显著提升法官待遇,结果是灾难性的,优秀法官的流失会更快,留下来的可能利用独立后的机会以腐败获得平衡。所以我说,司法改革可以打折,但一定要打包,绝对不能只增加独立、不区分责任,也不能只保留责任、不改善待遇。

最终的方向,法官肯定是要完全脱离公务员系统,建立独立的序列,提升薪酬和级别待遇。改革之后法官职务津贴和办案经费上由省级统一管理了,基本就不用比照当地的公务员。不过这次中央不愿意掏腰包,打了折扣之后,怎样来保障法官的待遇,并且兼顾发达地区与不发达地区法官待遇的职业同质性与地区差异性,还有待进一步探讨。

执行局不会从法院划出

人物周刊:裁判文书上网,长远看有何效果?

傅郁林:判决书上网,给整个司法带来的影响,怎么估计都不过分。从审判监督和反腐败的角度来说,类似的两个案件,只要把两份判决书放在一起比较,基本能估计出来,法官有没啥问题。真的,你看到特别离谱的、想方设法要让一方赢的,这背后一定有问题。

一个裁判文书,包含太多信息,比如一个法官的案子,老是由同一个律所或律师代理,那很可能就有猫腻。对于法官的业务素养和公平裁决,当然会产生无形的影响,法官要是怕丢人,那就多用点心。上网的裁判文书可以建立代理词、庭审笔录链接,对律师的法律服务水平和敬业精神也是一种促进和监督。

最高法院对判决书上网决心非常大,贺小荣(最高法院司法改革领导小组办公室主任)直接提出,司法腐败问题、审判质量问题、公信力问题、社会不满和各种怀疑,可以通过判决书上网,至少解决掉三分之一。

人物周刊:有种看法认为,将执行局从法院划出,成立一个更强有力的执行部门,你怎么看?

傅郁林:目前的改革设计中,有把执行局单列化的设想,但总体上应该不会从法院划出来。

我本人也不赞成执行局从法院划出去。由法院负责强制执行并不是中国的特例,德国这样的大陆法国家也一样,所以问题不在这儿。中国法院已经有这么成熟的执行的队伍,这么多的执行经验,如果法院搞不定,划出去,会给社会带来极大的困扰,会更麻烦。

至少执行局归入法院,在目前诉讼阶段,法院会提前考虑财产保全,会去积极调解。如果从法院划出去,执行只会更难。

而且从腐败的角度考量,法院执行会腐败,这是执行程序本身带来的问题,换一个地方执行,执行人员就不腐败了吗?而且现在执行局在法院,当事人只需要拜一个“庙”就行了,如果要拜更多的“庙”,更要命!

人物周刊:政法委将来的作用?

傅郁林:如果政法委不管案子的话,我认为在中国目前的体制下,这个机构存在是非常必要的,因为如果法院为了人财物,自己去跟那么多部门协调,门儿都没有。所以现在我觉得政法委它不管案子了,它已经把自己解放了,就可能变成一个支持公检法的机构。

人物周刊:这次改革,审判委员会没提及,是不是很可惜?

傅郁林:审委会改革逐步进行,一时不可能一刀切取消掉。一些重大的、社会敏感案件,包括群体事件,由法官或合议庭一个人扛,还真是扛不住。

但是,审委会的职能和责任都会限定得清晰。如果裁决是由审判委员会作出的,审委会成员应当署名,干脆就变成一个大合议庭。如果这些都做不到,还有一个最简单有效的改变,即案件事实由合议庭查清,并提交书面的对事实情形的认定,审委会只决定法律适用,权责分明。

法院院长要实现专业化

人物周刊:这次司法改革方案,有什么明显的遗憾吗?

傅郁林:我还有一个建议没有写进方案,就是对法院院长任职资格的要求。我们法院的正院长多是外行,往往主管的副院长才是专家。司法是个专业的行当,如果由外行来指挥,会影响现场的、独立的、专业的判断。

法国法院的院长权力也非常大,我曾经问过法国同行,为什么法国的司法独立没受到影响?同行说,因为我们的法院院长都是资深法官,一个资深法官给年轻法官提建议,他只有受益。第二,我们的法院系统对外是独立的,在法国没人敢对法院的裁判指手划脚。

所以法院要想真正实现专业化,院长的任职资格必须限制。可以“老人老办法,新人新办法”,比如要求新任院长是全日制法学本科毕业,或是在法院或检察院系统工作了10年或15年以上,这样也不会让老院长弄得“人人自危”,十年八年之后这些外行院长就退休了。

还有法官的正常晋升机制,应该区别于选拔性晋升,这是保障大部分法官审判独立的重要因素。正常晋升可以设定一些消极要件,比如没有腐败、按部就班地完成日常工作,到一定年限就应该晋升一级,不用拉选票,不用拍马屁,也就不用拿独立审判权去送(还)领导或同事的人情。

司法改革不能走回头路

人物周刊:如何从远景看待此次司法改革?司法去地方化和行政化之后,会不会走到一半就走不下去了?

傅郁林:推进司法去地方化的改革,我们心里都存在一个隐含前提,就是中央比地方更可信赖,中央比地方干预司法的利益更少,主要是政治利益。但如果有一个很强势的中央政府很喜欢干预司法,那么这个改革肯定更危险。

因为地方干预集中在日常性案件、经济案件,而中央的这种干预,主要涉及重大的政治性、敏感性的案件。所有这些前提都不变的情况下,两害相权取其轻。

司法改革中,我不是乐观派,但我是一个技术派,试图一步一步推进,能改变一点就改变一点。

最怕的代价,是像90年代的改革,走了一半再回来,这是无法承受的代价。如果我们已经付出这个代价,就让它(司法)自我疗伤,自我生长。

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南方人物周刊 2019 第37期 总第615期
出版时间:2019年12月05日
 
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